“市管县”体制，在我国是如何确立的，有什么历史背景吗？

“市管县”体制是指由市负责管辖周边若干个县或自治县，在市与县之间形成上下级行政隶属关系的一种地方行政管理体制。

一、“市管县”体制是由建国初期的“市领导县”体制演化而来的

建国初期，由于城市经济不发达，城市发展频频遭遇困境，特别是在一些大城市中相继出现了粮食、蔬菜等农副产品供给短缺的问题。在这种背景下，为了迎合“以农促工”、“农村反哺城市”的发展战略，有效保证大城市的农产品供给，我国在几个较大城市中实行了“市领导县”体制，以此保证农村地区对城市地区的资源补给，保障城市经济社会的可持续发展。

可以说，当时实行的“市领导县”体制是基于城市发展现实困境的一种权宜之策，并没有形成一种固定的制度安排，市领导的县的数量比较少，持续的时间也都不长，多为2-3年，随即便逐渐取消了。

二、80年代以来，“市管县”体制的全面推广

进入20世纪80年代以来，随着工业化和城市化进程的加快发展，城市地位日益提升，城市逐渐成为区域经济发展的中心和主导性力量。

当城市经济发展到一定程度后，必然将发展的动力机制引向周边区域，进而会通过辐射和带动作用促进周边区域经济的整体增长。基于此，为促进城乡经济共同发展，一些省份开始探索“以城带乡”、“以工促农”的发展思路，试图通过实行“市管县”体制，发挥中心城市对区域经济的辐射带动作用，以此实现城乡经济的共同增长。

1982年，当时的辽宁省为破除二元经济对城乡壁垒和中心城市经济辐射力的限制，率先试点“市管县”财政管理体制。随后，江苏、四川、广东、吉林、山东等省也纷纷尝试实行“市管县”体制。同年，国家进一步肯定了辽宁等省在经济发达地区实行“市领导县”体制的经验，认为该体制有利于“以城促乡”，充分发挥城市经济对农村经济的带动作用，值得在全国推广。

1983年，为了把城市和农村紧密地结合起来，要通过实行地、市合并，以广大农村地区为基础，以经济发达的城市为中心，逐步实行“市管县体制”。当年，全国共撤销了35个地区行署，将368个县划归地级市领导，另有22个县与市合并，40个县改为县级市或地级市。随后，撤地设市和地市合并工作在全国广泛推开。相应的，实行“市管县”体制的地级市数量也逐年增多。

到2001年底，全国70%以上的地区都实行了“市管县”体制。至此，地方政府层级正式由“省县（市）乡（镇）”三级体制调整为“省市县乡（镇）”四级体制，“市管县”体制逐渐发展成为21世纪初期中国地方政府管理体制的主要形式。

三、该如何评价“市管县”体制

对于“市管县”体制，我们要客观评价，切忌“全面否定”和“一棍子打死”。“市管县”体制作为一种过渡性的制度安排，在形成初期的运行总体比较健康、有序，基本上契合了市场化改革初期的时代背景，在一定程度上促进了城乡融合和工农互补，对区域经济增长的贡献也是有目共睹的。

然而，由于决策层在“市管县”体制设计上普遍存在急于求成的心理，随后一系列密集出台的政策文件在客观上又进一步激发了全国各地“撤地并市”的热情。与此同时，地方政府为了扩大编制和安置干部，不顾城市自身的经济条件和社会发展实际情况，争相搞起了“撤地并市”。于是，“市管县”体制几乎是在“一夜之间”成为了中国地方行政管理体制的主导模式。在这种急于求成的改革背景下，“匆忙上阵”的地级市，为了壮大自身的经济实力，常常会不得已向所辖县（市）伸手，于是便出现了诸如“市卡县”、“市压县”、“市吃县”、“市刮县”等“怪象”。

三门峡市管县的问题

市管县”使灵宝背负沉重、举步维艰。目前，从中央到地方都普遍认为现行的“市管县”体制，导致农村资源大量向城市集中，形成了严重的“市刮县”现象。就灵宝来说，上世纪八十年代，桐沟金矿是效益最好、对地方财政贡献最大的骨干企业，1987年，三门峡市硬是把桐沟金矿品位最高的核心矿区“小桐沟”划出，成立了三门峡市营金渠金矿；上世纪六十年代初，国家将灵宝境内的河西林场下放给灵宝，仅仅因为林区发现了金矿，1992年也被三门峡市收走；1995年，三门峡火电厂不顾群众的强烈反对，大量抽取灵宝函谷关镇、大王镇的地下水，导致地下水位大幅度下降，大批机井报废，而水资源费却全部由三门峡收取；近年来又大量调用灵宝沟水坡水库、窄口水库的水资源，使一些水田又成了旱田……还有随意追加的财政上缴任务、三门峡各部门的滥摊派以及严重的“吃、拿、卡、要”，使灵宝背负沉重，举步维艰。上世纪九十年代综合经济实力一度位居河南省第五的灵宝，到2009年排名已下降到第20位以后！黄金资源枯竭，财政吃紧，甚至要依靠中央转移支付来维持行政运转。从1985年划归三门峡管辖以来，灵宝除了经济包袱越背越重外，从未得到“上级”什何利惠，灵宝历任领导和人民群众对三门峡的盘剥无不怨声载道（敢怒不敢言）。因此，尽快摆脱三门峡地级市的束缚，是灵宝人民的一致呼声。

五、将灵宝改为“区”，违背中央精神，是典型的“权力扩张”。今年中央的一号文件明确指出，推进省直接管理县财政体制改革，将农产品的大县全部纳入改革范围。中央还提出有条件的地方可以依法探索行政上的省直管县改革。这说明中央要减少地市环节，鼓励省“一竿子插到县”。这是我国当前地方行政改革的端倪，是国家的大战略。一些人也正是看到了这个趋势，害怕权利缩水，搞“上有政策下有对策”，在“十一五”即将结束之际，扩地盘，保权力范围。这种倒行逆施现象，应该得到指责和制止。

尊敬的省委省政府领导，胡锦涛总书记曾连续两次在会议上强调“不折腾”。我们认为，从一己利益考虑、随意进行区划调整就是最大的折腾。目前，就全河南省的发展来说，对灵宝应该是“放飞”，而不是“圈养”。这是人们的共识，也是灵宝的民意，假若反其道而行之，违背民意，势必人心混乱，形成社会的不稳定，甚至发生大家难以预料的局面。鉴于灵宝现任领导班子们，无可奈何，麻木不仁，我们只有采取此下策反映民意，以引起领导关注。我们还将与我市的各级人大代表、政协委员和人民群众，通过各种渠道依法向上级反映我们的诉求！

灵宝部分退离休干部

国家对市管县存在的严重问题如何解决？

市管县体制，就是从上世纪八十年代开始实行的地级市管辖县（包括县级市）的行政管理体制。近几年以浙江的义乌为改革典型，县的许多事项越过地级市而直接面对省，此举被称之为“强县扩权”。强县扩权虽使市管县体制有所松动，但离宪法的规定还差的很远。根据宪法的规定，县本来就是应该由省直辖的。故不应该仅仅强县才能扩权，而应该所有的县都要恢复其被地级市剥夺的权利。目前，对于这个方面的改革，不应仅仅停留在经济体制和行政管理的层面上，而应上升到遵守宪法的高度，直接否定市管县体制的合法性，确认市管县体制的违宪性，宣布在全国取消市管县体制。 我国宪法第三十条规定：“ 中华人民共和国的行政区域划分如下： （一）全国分为省、自治区、直辖市； （二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市； （三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。 直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。 ” 第九十七条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。” 由此可见，第一、我国行政区划分省、县、乡三级，没有在省和县之间加上“地级市”的区划；第二、市分为设区的市和不设区的市，并没有“地级市”和“县级市”的不同级别设置；第三、只规定直辖市和较大的市可以管辖县，没有规定其他的市也可以管辖县；第四、没有规定直辖市和较大的市除了可以管辖县以外还可以管辖市，更没有规定其他的市（包括设区的所谓地级市）也可以管辖市。综上，市管县的宪法依据仅限于直辖市和较大的市，而市管市则没有任何宪法依据。 从宪法上看，直辖市北京、上海、天津、重庆，除了管辖其区域内的区之外，还可以管辖其区域内的县。较大的市也有这个权力，既管区也管县。那么，什么样的市可以称作较大的市呢？除了有一定的人口数量指标外，按照《立法法》的规定，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。而除上述之外的其他的（地级）市，无权管辖县（县级市）。 在实践中，市管县基本上都是以“代管”的面目出现的。许多省为了规避违宪之嫌，下文称某县（县级市）由某（地级）市代管。但在具体实施时，所有的代管都变成了实质性的管辖，所谓代管和管辖已经没有任何区别了，仅仅是文字游戏罢了。 最早出现代管这个提法的是《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发[1999]2号）。这是一份文件，是中央的“意见”，并没有对代管作出具体的、科学的定义，该文不具有普遍遵守的宪法效力。由于此后没有任何法律文件出现代管这个词，可见立法机关至今并不认可代管的法律效力。 如果说，市管县体制在开始实行的时候还发挥过一定的积极作用，即所谓“市带县”，而随着时间的推移，其积极作用越来越小。近年来，这种体制已经越来越暴露出其严重的弊端，应当引起足够的重视。 1、行政管理成本大大增加。代管市虽然经济上不行，但领导班子配备齐全，各种官员一个不少，即所谓麻雀虽小，五脏具全。重复开会的问题也很突出，县的领导既要参加省里的会议，又要参加代管市的会议，造成人力物力的浪费。 2、制约和束缚县的发展。代管市为了自身的利益，经常干预县里的大项目投资。有的县历史悠久，交通便利，向来是一个地区的商贸中心，而代管市城区在人口流动量上却不及这个县的三分之一。因此，原来许多特快列车都在该县火车站停靠。但代管市为了其地级市的形象，要求大部分列车停靠代管市站而不停县站，造成大量的该县本地人和外地客商的出行不便，影响了这个大县的商贸发展。 3、越级征税，削弱了县的财力。按照《税收征收管理法》以及相应的法律、法规规定，企业营业税、资源税、增值税、所得税等税种均应向所在地主管税务机关申报缴纳，即属地征税，且不准擅自改变税收征管范围和入库预算级次。有数据显示，有的代管市从县里争夺的属地税收不计其数。 另外，还有环境污染费、城市维护费、河道维护费等，全部直接收至代管市手中。 4、蚕食县里的自然资源。有一个代管市为了开采县里的煤矿，急功近利，破坏性的无序开采给县的自然环境带来了严重的危害。先是使得该县境内地面裂缝，土地塌陷，大量肥沃的良田几年间变成了片片沼泽或零星的小湖泊，而后造成了工业废水在排泄的过程中从裂缝中流入地下浅水层，导致地下水质污染严重。 以上所列市管县的弊端，仅是一个小的侧面。在全国各地，类似的实例很多，限于篇幅，本人不一一列举。另一方面，仍就上述个案来说，中央的《批复》是“省直辖”，省里的《通知》却改成了“某市代管”。对此改变，省人民政府既没有解释为什么，也没有经过一定的法律程序，剥夺了群众的知情权，有违法嫌疑。该县群众认为，为了代管市这个庞大机构的运转，省里便将经济条件较好的县划给它管辖，叫做“以县带市”。这事在当地传为笑话，这使得这个县和代管市的关系变得微妙起来。自那时开始，这个县民间一直没有停止要求省直辖的活动。 但是现在令人不解的是，在市管县体制的弊端显而易见，许多有识之士包括人大代表已经呼吁取消这个体制的时候，有的地方却竭力维护这种体制，利用国家公权力打压民间要求省直辖的诉求，甚至以莫须有的罪名将积极主张省直辖的公民关进监狱。有关地方的这种做法，与党中央提出的深化政治体制改革的大方向相违背。 在我国许多地区已经实行多年的市管县体制，在实践中弊病极多，市管县（市）弊病多多，增加了行政成本，降低了工作效率，拉大了城乡之间的分割和城乡人民之间的贫富差距，给所属县和人民群众带来沉重税费负担，并违背了《宪法》规定。为革除这一行政管理体制 的弊病，一些专家学者提出了真知灼见的建议。例如：“缩省、撤地、强县，实行新郡县制”；“市县分治，省直接管县”；“创新市制”。 在这个问题上，学术界争执的是：“省直接管县太多，管不过来，缩省又怕搞重复建设，增加官员和管理成本”。致使这一行政体制改革迟迟没有启动。笔者认为，适当恢复历史上的原县域，是必较可行的改革路子。例如：山东省历史上的面积与现在的面积基本一样，清和民国时期山东只有50 多个县，现在原面积的基础上划成了139个县（市、区）， 比历史上的县多出了两倍半；甚至有的县在老县的基础上，分成5个县级县（市、区），现滕州市（滕县）就是典型的一例，原滕县包括今微山县、薛城区、山亭区、徐州市的贾汪区（五个县）；甚至有的地级市只管了历史上不足两个县的面积，枣庄市就是其中的一例，现枣庄市，实际上它的区域范围不足两个县的地域（滕县、峄县），现在形成了五个县级区一个县级市（六个县） 。如果适当的恢复历史上的县，山东也和过去一个样，也只有50多个县，这样也比较好管理，既达到了精简行政管理层和降低行政管理成本的目的，也能使人们能接受。这是历史形成的，这不是复古，从形式上看，历史的轨迹仿佛又回到原位，但这是更高层次的位置，这便是历史发展的必然规律——螺旋式上升和波浪式前进。